Il danno da ritardo. La disciplina del Codice del processo amministrativo e la più recente giurisprudenza - Conti, Gabriele
Scritto il 20/01/2012
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titolo : IL DANNO DA RITARDO NELL'AGIRE AMMINISTRATIVO autore/i: Conti, Gabriele anno: 2012 mese: Gennaio collana: avanguardia giuridica - 30 isbn: 978-88-95578-58-3 Il danno da ritardo nell’agire amministrativo è codificato dalla L. 69/2009 e dal Codice del Processo Amministrativo (D.Lgs. 104/2010), che viene analizzato anche attraverso un excursus giurisprudenziale che ripercorre l’evoluzione della fattispecie a partire dalla fondamentale Adunanza Plenaria 7/2005 fino alle più recenti pronunce favorevoli alla risarcibilità del “mero ritardo” nel provvedere, indipendentemente dalla spettanza del “bene della vita”.€ 20,00
5.La disciplina del Codice del processo amministrativo
Il codice del processo amministrativo disciplina all’art. 30, fra le azioni di cognizione, l’azione di condanna disponendo che essa possa essere proposta contestualmente ad altra azione o, nei soli casi di giurisdizione esclusiva e nei casi di cui al medesimo art. 30, anche in via autonoma.
Il comma 2 prevede che possa essere chiesta la condanna dell’amministrazione al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria. Il termine “obbligatoria” va riferito alla possibilità di chiedere il risarcimento del danno da ritardo, ove sussista un obbligo di provvedere da parte della P.A. Occorre, pertanto, in riferimento a tale profilo, verificare caso per caso la sussistenza del suddetto obbligo di provvedere[1].
La domanda di risarcimento del danno per la lesione di interessi legittimi, a norma del successivo comma 3, va proposta nel termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui si è verificato il fatto ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da esso.
Tuttavia per il risarcimento dell’eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento (l’ipotesi che qui interessa), il termine di cui al comma 3 non decorre fintanto che perdura l’inadempimento, ma tale termine inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere.
Nel testo originario del Codice elaborato dal Consiglio di Stato era previsto, invece, che il termine per esercitare l’azione di condanna non potesse decorrere fintanto che perdurava l’inadempimento, in quanto l’inosservanza del termine di conclusione del procedimento costituisce un illecito di carattere permanente, in relazione al quale non vi è alcuna ragione di certezza delle posizioni giuridiche che giustifichi il consolidamento di una illecita situazione di inerzia.
Se tale testo fosse rimasto inalterato l’azione non sarebbe stata neanche assoggettata al termine di prescrizione quinquennale in precedenza stabilito dal comma 2 dell’art. 2-bis L. 69/2009 (ora abrogato).
Nel testo finale, in accoglimento di una osservazione della Commissione Affari Costituzionali del Senato, pur continuando la relazione accompagnatoria a parlare di illecito a carattere permanente, è stato (contraddittoriamente) inserita la previsione che fa comunque decorrere il termine di decadenza allo spirare di un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento.
In effetti, come posto in evidenza da autorevole dottrina, appare una contraddizione palese affermare all’interno dello stesso comma che il termine di decadenza non decorre fintanto che dura l’inadempimento e, allo stesso tempo, affermare invece che il medesimo termine inizi comunque a decorrere trascorso un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento[2].
In ogni caso dalla lettura delle disposizioni dell’art. 30 C.P.A. si può evincere la regola che il termine per proporre l’azione di condanna per il danno derivante dall’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento è di un anno e centoventi giorni decorrenti dalla scadenza del termine per provvedere.
Il decorso dell’anno successivo al termine di conclusione del procedimento non consolida, comunque, la situazione di inerzia dell’amministrazione (che quindi può sempre provvedere) e non preclude al privato la riproposizione dell’istanza fintanto che l’inadempimento perdura ex art. 31 comma 2 C.P.A.
L’art. 133 del C.P.A. prevede, fra le materie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, le controversie per il «risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento amministrativo», in analogia con quanto già previsto dalla prima parte del comma 2 dell’art. 2-bis L. 241/1990 ora abrogato.
Infine, fra le innovazioni del C.P.A. che interessano l’argomento della nostra analisi va annoverata la disposizione dell’art. 117 comma 6 che permette di risolvere una questione che aveva trovato soluzione differenti in giurisprudenza, ovvero la possibilità o meno di proposizione contestuale di un’azione avverso il silenzio inadempimento della P.A. e di una domanda di risarcimento del danno cagionato dal ritardo nel provvedere.
Il legislatore del Codice risolve la questione in senso affermativo, come peraltro già aveva statuito la più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, stabilendo che «se l’azione di risarcimento del danno ai sensi dell’articolo 30, comma 4, è proposta congiuntamente a quella di cui al presente articolo [ovvero quella avverso il silenzio] il giudice può definire con il rito camerale l’azione avverso il silenzio e trattare con il rito ordinario la domanda risarcitoria». Giova precisare che la disposizione generale di cui all’art. 32 C.P.A. consente la proposizione di più domande connesse nel medesimo giudizio, salva l’eventuale conversione del rito.
Nel regime anteriore al C.P.A. si rinvenivano due orientamenti, uno più restrittivo che escludeva la possibilità del cumulo di domande[3] ed un altro che, anticipando la soluzione successivamente accolta dal Codice, ammetteva il cumulo in applicazione analogia dell’art. 114 c.p.c., salvo la verifica della necessaria conversione del rito[4].
In merito alla questione concernente quale delle due anzidette soluzioni applicare ai giudizi anteriori all’entrata in vigore del Codice, i giudici di Palazzo Spada propendono per l’applicazione della soluzione favorevole alla possibilità del cumulo[5].
6.I più recenti orientamenti del G.A. sul danno da ritardo a seguito della L. 69/2009 e del C.P.A.
A seguito dell’entrata in vigore dell’art. 2-bis della l. 69/2009 e del C.P.A. molti commentatori sono propensi ad affermare che il legislatore abbia voluto, con tali modifiche legislative, dare un riconoscimento giuridico e dignità di tutela proprio all’interesse sotteso alla conclusione del procedimento, indipendentemente da ogni valutazione sulla spettanza del bene della vita nei confronti del privato[6].
La giurisprudenza, tuttavia, non ha ancora assunto una posizione unanime e sebbene vi siano aperture all’orientamento espresso dalla dottrina maggioritaria, si registrano ancora diverse sentenze che, al contrario, restano ancorate all’orientamento restrittivo espresso dal Consiglio di Stato con l’Adunanza Plenaria 7/2005.
Espressione di questo secondo orientamento (restrittivo) sono ad esempio alcune recenti sentenze di primo grado che negano la risarcibilità del danno da mero ritardo, usando principalmente due ordini di argomenti: la genericità della nuova formulazione legislativa a seguito delle riforme di cui alla L. 69/2009 e al C.P.A. e l’analisi dei lavori preparatori della L. 69/2009.
Una decisione che compendia in sé entrambe le argomentazioni di cui sopra è TAR Sicilia-Palermo, 20 gennaio 2010, n. 582[7], secondo cui: «In caso di inerzia dell’amministrazione, a fronte di istanze di privati, occorre preliminarmente accertare la «spettanza» del bene della vita; pertanto, è possibile solo il risarcimento del danno da ritardo; ma il ritardo non è risarcibile ex se; il ritardo da parte della P.A. nella definizione delle istanze del privato non comporta, per ciò solo, l’affermazione della responsabilità per danni. Il sistema di tutela degli interessi pretensivi consente il passaggio a riparazioni per equivalente solo quando l’interesse pretensivo assuma a suo oggetto la tutela di interessi sostanziali e, perciò, la mancata emanazione o il ritardo nell’emanazione di un provvedimento vantaggioso per l’interessato (suscettibile di appagare un bene della vita); deve, pertanto, ritenersi che non sia possibile accordare il risarcimento del danno da ritardi della P.A. nel caso in cui i provvedimenti adottati in ritardo risultino di carattere negativo per colui che ha presentato la relativa istanza di rilascio e le statuizioni in esse contenute siano divenute intangibili[8].
Tale orientamento non può ritenersi oggi superato neanche in ragione della novella legislativa di cui alla L. 19 giugno 2009 n.69, il cui art.7 co.1 lett. c) ha introdotto l’art.2bis della L. 241/1990 ed ai sensi del quale si prevede che “Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento”. La cognizione della relativa azione è stata affidata in via esclusiva alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Invero, tra i primi commentatori della suddetta previsione normativa non mancano i sostenitori della tesi secondo cui la norma avrebbe, invero, una valenza meramente “ricognitoria” rispetto alle posizioni cui era già giunta la giurisprudenza amministrativa. Tale posizione trae spunto, innanzi tutto, dalla formulazione generica della norma de qua, che introduce la previsione del risarcimento del danno da ritardo senza ulteriori specificazioni rispetto al rapporto con la spettanza del bene vita sotteso. È pur vero, tuttavia, che tale genericità è utilizzata da altri commentatori proprio per individuare la volontà del legislatore nell’aprire ad una tutela risarcitoria del danno da mero ritardo, così attribuendo un “valore” al tempo ora inteso come bene della vita meritevole di autonoma dignità e tutela, indipendentemente dall’effettivo conseguimento del bene di vita sotteso al provvedimento ampliativo richiesto.
Certamente, nell’immediatezza della introduzione della norma in esame, la sua formulazione testuale non è da sola idonea a suffragare un mutamento dell’indirizzo giurisprudenziale di cui alla Adunanza Plenaria n.7/2005. Depone in tal senso, come già evidenziato da alcuni commentatori, la documentata scelta consapevole del legislatore del 2009 di abdicare alla possibilità di riconoscere una più pregnante e significativa tutela alle posizioni giuridiche incise dal ritardo dell’azione amministrativa. Ed invero, con il disegno di legge Nicolais presentato nel corso della precedente legislatura (Atto Senato 1859), il legislatore aveva tentato di introdurre nell’ordinamento una omologa previsione normativa a quella oggi contenuta nel comma 1 dell’art. 2-bis L.241/1990. Tale disegno di legge conteneva il significativo inciso indipendentemente dalla spettanza del beneficio derivante dal provvedimento richiesto, con l’ulteriore previsione di doversi corrispondere una somma forfettaria per il solo fatto del ritardo, indipendentemente dalla sussistenza dei requisiti della ingiustizia del danno (così riproponendo quindi analoga previsione contenuta nella legge delega n.59/1997 c.d. Bassanini, in parte qua mai attuata). A causa dell’anticipata chiusura di quella legislatura, detto disegno di legge non è giunto a conclusione. Tuttavia, malgrado in sede di prima formulazione del disegno di legge A.C. 1441 la norma del precedente progetto Nicolais fosse stata fedelmente riprodotta, in sede di definitivo licenziamento del teso normativo è stato espunto proprio il significativo riferimento alla natura indipendente della pretesa risarcitoria rispetto al bene di vita sostanziale sotteso al provvedimento richiesto. Il ché, ad avviso di questo decidente, non può che indurre a ritenere che anche le nuova previsione normativa non abbia in effetti mutato l’orientamento giurisprudenziale pregresso, non potendosi anche oggi prescindere dalla spettanza del bene vita per poter riconoscere una tutela risarcitoria al danno da ritardo dell’azione amministrativa. Ciò trova altresì ulteriore conforto nella riconducibilità dell’azione nell’alveo della responsabilità extracontrattuale della P.A., stante il riferimento al termine prescrizionale quinquennale ribadito dal comma 2 art. 2-bis cit.».
Altre decisioni significative che seguono l’orientamento restrittivo sono TAR Veneto, 23 febbraio 2010, n. 496, che a proposito della risarcibilità dell’interesse alla tempestiva conclusione del procedimento amministrativo sostiene che « nel senso dell’esclusione della risarcibilità del c. d. “danno da ritardo puro” , “ante” l. n. 69/2009, si può rinviare, anche ai sensi dell’art. 9 della l. n. 205/2000, a Cons. St. AP, n. 7/2005, potendosi parlare di danno ingiusto solo qualora emerga la spettanza del bene della vita preteso. Più in generale, in linea con la dottrina che appare prevalente, nel senso della non risarcibilità del c. d. danno da ritardo puro milita un argomento di natura storico –testuale. Nella scorsa Legislatura, l’A. S. n. 1859[9] conteneva una norma analoga a quella dell’odierno art. 2 bis, comma 1, accompagnata però dall’inciso “indipendentemente dalla spettanza del beneficio derivante dal provvedimento richiesto”; e da un’altra previsione che, indipendentemente dalla sussistenza del danno ingiusto, obbligava la P.A. a corrispondere al privato una somma forfettaria per il solo fatto del ritardo. In quella sede il Legislatore si era fatto carico di sanzionare il mero ritardo nella conclusione del procedimento amministrativo. Il DDL non ha avuto seguito per la interruzione anticipata della Legislatura, ma il fatto che nella l. n. 69/09, all’art. 7, non si rinvenga traccia degli incisi sopra trascritti è un argomento convincente a favore della tesi della non risarcibilità del danno derivante da ritardo puro». Da segnalare in linea con la sentenza del TAR Veneto, anche TAR Lazio-Roma, sez. I-bis, 22 settembre 2010, n. 32382[10], TAR Campania-Napoli, sez. VII, 9 febbraio 2010, n. 806[11], TAR Lombardia-Milano, sez. I, 12 gennaio 2011, n. 35[12].
Alle sentenze anzi citate si contrappongono alcune decisioni che segnano una significativa apertura alla risarcibilità del danno da mero ritardo.
Di particolare importanza, anche per l’autorevolezza dell’organo che l’ha emessa, appare CGA, 4 novembre 2010, n. 1368[13]. In tale decisione il G.A. siciliano effettua considerazioni di grande importanza che portano il Collegio a concludere per la spettanza del risarcimento al soggetto ricorrente per il mero ritardo nell’azione amministrativa in disparte da ogni considerazione sull’applicabilità ratione temporis della L. 69/2009, in quanto, si sostiene, che i relativi principi fossero in realtà già vigenti anche nel regime precedente alla sua entrata in vigore.
Il ragionamento svolto dal Collegio è il seguente: «Il danno subito dalla NE [la società ricorrente] è derivato dal ritardo nella conclusione del procedimento, dovuto anche all’adozione di atti illegittimi (e annullati dal Commissario ad acta e dal TAR). Tale danno, in disparte la questione dell’applicabilità diretta alla fattispecie dell’art. 2-bis della L. 241/1990 [..] sussisterebbe anche se il procedimento autorizzatorio non si fosse ancora concluso e finanche se l’esito fosse stato in ipotesi negativo, atteso che l’inosservanza del termine massimo di durata del procedimento ha comportato, quale immediata e pregiudizievole conseguenza, l’assoluta imprevedibilità dell’azione amministrativa e quindi l’impossibilità per la NE di rispettare la programmata tempistica dei propri investimenti, con la conseguenza di una correlata crescita dei costi di internalizzazione delle dilazioni amministrative. Non può difatti obliterarsi che il ritardo nella conclusione di un qualunque procedimento, qualora incidente su interessi pretensivi agganciati a programmi di investimento di cittadini o imprese, è sempre un costo, dal momento che il fattore tempo costituisce una essenziale variabile nella predisposizione e nell’attuazione di piani finanziari relativi a qualsiasi intervento, condizionandone la relativa convenienza economica.
In questa prospettiva ogni incertezza sui tempi di realizzazione di un investimento si traduce nell’aumento del c.d. “rischio amministrativo” e, quindi, in maggiori costi, attesa l’immanente dimensione diacronica di ogni operazione di investimento e di finanziamento».
Vi è da dire che la sentenza del CGA, forse nel timore di apparire troppo “progressista”, afferma che la propria decisione ha rispettato la regola di giudizio posta dalla Adunanza Plenaria 7/2005. Pur tuttavia appare fondato ritenere che, anche se nel caso posto alla sua attenzione al fine il provvedimento favorevole all’interessato è stato emesso, seppur con ritardo, la conclusione dei giudici siciliani non sarebbe stata difforme anche in presenza di un provvedimento negativo o di una perdurante inerzia.
L’orientamento del CGA è stato ripreso da alcune sentenze sia di primo grado che di appello intervenute successivamente, fra cui, obiter, Cons. St., sez. V, 28 febbraio 2011, n. 1271, di cui ci occuperemo ampiamente nel prossimo paragrafo, TAR Sardegna-Cagliari, sez. I, 21 aprile 2011, n. 423 in materia di impianti fotovoltaici e la recentissima CGA, 24 ottobre 2011, n. 684, in materia di ritardo di una P.A. nell’assentire un piano di lottizzazione convenzionata.
[1] Cfr. Chieppa R., Commento all’art. 30 “Azione di condanna”, in Quaranta A.– Lopilato V., Il processo amministrativo. Commentario al D.Lgs. 104/2010, Milano, 2011, 305ss..
[2] Cfr. Chieppa R., op. ult. cit., 306.
[3] Cfr. Cons. St., sez. IV, 28 aprile 2008 , n. 1873, secondo cui è inammissibile la domanda di risarcimento del danno proposta nell’ambito del rito speciale previsto dall’art. 21-bis L. 6 dicembre 1971 n. 1034, poiché con tale rito può essere unicamente impugnato il silenzio serbato dall’amministrazione su un’istanza, ma non è possibile formulare alcuna altra domanda. V. anche Cons. St., sez. IV, 12 febbraio 2010 n. 773 sull’inammissibilità dell’impugnazione del provvedimento sopravvenuto nell’ambito di un giudizio avverso il silenzio.
Cfr. anche TAR Lazio-Roma, sez. I-ter, 6 luglio 2005, n. 5523 che stabilisce l’inammissibilità della domanda di risarcimento danni congiuntamente ad un ricorso avverso il silenzio facendo leva su questioni di tipo processuale inerenti al fatto che la domanda risarcitoria non avrebbe potuto essere trattata in camera di consiglio, richiedendo invece la pubblica udienza, pena altrimenti una evidente elusione della procedura con ingiustificata abbreviazione dei tempi processuali.
[4] Cons. St., sez. VI, 18 giugno 2002, n. 3332. Nella giurisprudenza di primo grado v. TAR Puglia-Bari, sez. III, 3 giugno 2004, n. 2371; TAR Puglia-Lecce, sez. I, 19 aprile 2002, n. 1572.
[5] Cons. St., sez. IV, 27 novembre 2010, n. 8251; sez. V, 21 marzo 2011, n. 1739 secondo cui la disposizione di cui all’art. 117, comma 6 C.P.A. «ha codificato quell’orientamento favorevole all’ammissibilità del cumulo di domande, già presente prima dell’entrata in vigore del Codice e, sotto tale profilo, la norma assume una natura interpretativa circa l’ammissibilità del cumulo, che va quindi riconosciuta anche con riferimento ai giudizi già pendenti al momento dell’entrata in vigore del Codice».
[6] Così Comino A., La risarcibilità del danno da mero ritardo: una questione aperta, in Resp. civ. e prev., 2011, IV, 942. Si veda anche Di Nitto T., La tutela del tempo nei rapporti tra i privati e le pubbliche amministrazioni, in Giorn. Dir. Amm., 2009, 1133 secondo cui: «La norma individua, infatti, nel fattore tempo, di per sé considerato, il bene della vita la cui violazione fonda l’azione risarcitoria promossa nei confronti della pubblica amministrazione inadempiente, a prescindere da ogni valutazione, anche solo probabilistica, sulla spettanza dell’utilità finale cui l’istante mirava al momento dell’avvio del procedimento. D’ora in poi, dunque, come è stato correttamente rilevato, il giudice adito in sede risarcitoria condurrà il giudizio prognostico sulla spettanza al privato dell’utilità finale avuta di mira ai soli fini della determinazione del quantum debeatur, posto che tale valutazione non potrà più incidere sull’an della pretesa azionata. Sembra perciò di potersi concludere che il danno da mero ritardo ha oggi una piena autonomia strutturale dalla fattispecie procedimentale da cui scaturisce»; cfr. anche Caranta R., Le controversie risarcitorie, in Caranta R. (diretto da), Il nuovo processo amministrativo, Bologna, 2010.
[7] Reperibile nel testo integrale nel sito www.giustizia-amministrativa.it.
[8] In questo senso, letteralmente, TAR Campania-Napoli, sez. VII, 24 luglio 2008 , n. 9313.
[9] Atto Senato XV Legislatura, n. 1859, art. 1, lett. c) e Atto Camera XVI Legislatura, n. 1441, art. 26, lett. b): «Indipendentemente dal risarcimento del danno, le pubbliche amministrazioni corrispondono ai soggetti istanti, a titolo sanzionatorio del mero ritardo, una somma di denaro in misura fissa ed eventualmente progressiva, nei casi di inosservanza dei termini di conclusione dei procedimenti amministrativi»
[10] Secondo il G.A. romano, che esplicitamente cita TAR Venezia 496/2010 cit.: «l’art. 2 bis della L. n. 241/1990 prevede il risarcimento del danno ingiusto cagionato dall’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.
La norma, come si evince dal suo tenore testuale, non consente il risarcimento da ritardo fine a se stesso ma in relazione ad un bene della vita ingiustamente sottratto a colui che poteva nutrire una legittima aspettativa di conseguirlo. L’onere di provare il danno incombe sul danneggiato.
In altri termini, ciò che si risarcisce non è una aspettativa all’agire legittimo dell’amministrazione, bensì, il mancato conseguimento del bene della vita cui si anelava al momento della proposizione dell’istanza. La norma, infatti, subordina il risarcimento alla causazione di un danno ingiusto (art. 2043 c.c.), a sua volta generato (nesso di causalità) dalla tardiva conclusione del procedimento ovvero mediante una condotta illecita imputabile all’amministrazione apparato a titolo di dolo o colpa.
A sostegno della tesi appena esposta (non risarcibilità del c. d. danno da ritardo puro, avuto riguardo ad una domanda risarcitoria riferita al danno derivante dal mero ritardo con il quale si è concluso il procedimento, indipendente dalla spettanza del bene della vita preteso) milita anche un argomento di natura storico-testuale: nella scorsa Legislatura, l’A.S. n. 1859 conteneva una norma analoga a quella dell’odierno art. 2-bis, comma 1, accompagnata però dall’inciso “indipendentemente dalla spettanza del beneficio derivante dal provvedimento richiesto”; e da un’altra previsione che, indipendentemente dalla sussistenza del danno ingiusto, obbligava la P.A. a corrispondere al privato una somma forfettaria per il solo fatto del ritardo; in quella sede il legislatore si era fatto carico di sanzionare il mero ritardo nella conclusione del procedimento amministrativo; il disegno di legge non ha avuto seguito per la interruzione anticipata della Legislatura, ma il fatto che nella legge n. 69 del 2009, all’art. 7, non si rinvenga traccia degli incisi sopra trascritti è un argomento convincente a favore della tesi della non risarcibilità del danno derivante da ritardo puro».
[11] Ove si sostiene che «il ritardo da parte della P.A. nella definizione delle istanze del privato non può comportare, per ciò solo, l’affermazione di una responsabilità per danni (occorrendo la contestuale prova dell’effettiva verificazione di un pregiudizio legato all’omissione o ritardo), va evidenziato che tale principio non appare inciso dal testo del nuovo articolo 2 bis citato, il quale, a prescindere dalla mera enfatizzazione (mediante ricorso ad un’enunciazione chiara ed espressa sul punto) della possibile sussistenza di una responsabilità dell’Amministrazione in caso di inosservanza dolosa o colposa (anche non grave) del termine di conclusione del procedimento, si limita soltanto a demandare al giudice amministrativo, nell’ambito della giurisdizione esclusiva, la competenza a conoscere delle relative controversie, ed a fissare in cinque anni la prescrizione di quello che viene definito un “diritto”».
[12] La sentenza del TAR milanese esplicitamente cita TAR Lazio-Roma, 32382/2010 e sostiene che: «il diritto al risarcimento del danno derivante dal ritardo con il quale l’Amministrazione ha provveduto spetta solo ove i soggetti interessati abbiano reagito all’inerzia (in quel caso) impugnando il silenzio-rifiuto; solo in caso di persistente inerzia a seguito di questa procedura può infatti configurarsi la lesione al bene della vita, risarcibile, alla stregua dei canoni di correttezza e buona fede, nello svolgimento del rapporto qualificato e differenziato tra soggetto pubblico e privato.
Invero, ciò che si risarcisce non è una aspettativa all’agere legittimo dell’Amministrazione, bensì il mancato conseguimento del bene della vita cui si ambiva al momento della proposizione dell’istanza. La norma codicistica di cui all’art. 2043 c.c., infatti, subordina il risarcimento alla produzione di un danno ingiusto causalmente generato da una condotta illecita, nel caso di specie da individuarsi nell’asserito ritardo, imputabile all’Amministrazione a titolo di dolo o colpa».
