1. L’avvio del procedimento di formazione delle ordinanze

Il procedimento di formazione delle ordinanze contingibili ed urgenti non presenta questioni molto controverse[1] ed il nostro ordinamento non prescrive, di solito, adempimenti particolari quali possono essere ad esempio, accertamenti tecnici, pareri, controlli, audizione delle parti interessate[2].

Trattandosi, infatti, di ordinanze emesse al fine di provvedere a situazioni di urgente necessità, esse devono operare nel più breve tempo possibile[3].

Tuttavia, l’amministrazione, laddove le circostanze lo consentano, potrà disporre preventivi accertamenti tecnici al fine di una ponderata valutazione della circostanza di fatto; ne sono esempi il parere del competente responsabile del Sistema sanitario Locale in materia di igiene e sanità, il parere dell’ufficio tecnico comunale in materia edilizia, il sopralluogo della polizia municipale in materia di polizia locale[4].

Il procedimento in forza di cui si perviene alla redazione di un ordinanza d’urgenza segue anzitutto le disposizioni normative previste dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, recante «Norme sul procedimento amministrativo».

Bisogna, però, analizzare le disposizioni applicabili al procedimento di formazione delle ordinanze d’urgenza.

L’art. 7 della legge n. 241 prescrive l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento ed afferma testualmente che «ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato, con le modalità previste dall’articolo 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi».

La giurisprudenza è intervenuta, a tale proposito, affermando in modo costante che l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento non opererebbe rispetto alle ordinanze contingibili ed urgenti[5].

In alcune sedi è stato messo in evidenza che, in applicazione di un principio più generale, la comunicazione di avvio del procedimento, di cui all’art. 7 della legge n. 241, non è necessaria laddove l’adozione dell’ordinanza sia stata preceduta da un lungo ed articolato procedimento, basato su di un costante scambio di comunicazioni con il destinatario dell’atto[6].

Accanto alle pronunce, sopra citate, in cui la giurisprudenza ha affermato che l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento non opererebbe rispetto alle ordinanze contingibili ed urgenti, vi sono alcune decisioni in cui si è ritenuto, invece, che anche le ordinanze contingibili ed urgenti non possono fare a meno della comunicazione in questione[7].

È il caso di chiederci quali altre disposizioni della legge n. 241 possono venir applicate al procedimento di formazione delle ordinanze contingibili ed urgenti.

L’obbligo di motivazione del provvedimento, di cui all’art. 3 della legge, è sicuramente estendibile alle ordinanze d’urgenza, come già approfondito dalla presente opera al paragrafo dedicato al contenuto delle ordinanze in questione a cui si rinvia[8].

Gli artt. 4 e 5 della legge n. 241 stabiliscono che contestualmente all’avvio del procedimento deve essere comunicato anche il nominativo della persona fisica deputata a seguire lo svolgimento della procedura fino all’emanazione del provvedimento[9].

Essendo il sindaco titolare del potere di ordinanza d’urgenza, sarà questi il responsabile del procedimento; tuttavia il disbrigo della pratica sarà svolto concretamente da apposito ufficio, quale è solitamente l’Ufficio degli Affari Generali[10].

Nel provvedimento dovrà indicarsi il nominativo di un funzionario addetto a questo ufficio; in caso contrario l’ordinanza non sarà invalida ma sarà semplicemente considerato responsabile del procedimento il funzionario preposto all’unità organizzativa[11].

Si ritengono applicabili al procedimento di formazione delle ordinanza d’urgenza anche gli artt. 22 e ss. della legge n. 241 concernenti il diritto di accesso agli atti amministrativi, cioè quel «diritto degli interessati di prendere visione ed estrarre copia di documenti amministrativi» (ogni rappresentazione fotografica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti), che nel caso che ci interessa, sono da intendersi gli atti presupposti all’ordinanza medesima, a condizione che l’accesso non ostacoli la tempestività dell’intervento della amministrazione comunale[12].

2. La forma

Per quanto attiene alla forma che le ordinanze d’urgenza devono rivestire, sussistono casi eccezionali in cui essa viene prescritta in modo specifico: l’art. 7 della legge n. 2248, All. E, del 1865, richiede espressamente il decreto; l’art. 79 della legge 17 luglio 1890, n. 6972, fa obbligo al sindaco di dare per iscritto i provvedimenti che giudichi opportuni[13].

Al di là dei casi eccezionali appena citati, la forma usuale delle ordinanze è quella scritta, stante la necessità di motivare congruamente le ragioni che hanno determinato la pubblica amministrazione ad agire in un determinato modo e ad assumere quel provvedimento[14].

La forma scritta comporta che dal provvedimento risultino i seguenti elementi: l’intestazione[15], la premessa o preambolo[16], la motivazione[17], il dispositivo[18], la data e luogo di adozione del provvedimento, la sottoscrizione, l’indicazione del responsabile del procedimento, il termine e autorità cui è possibile ricorrere ex art. 3, comma 4, legge n. 241[19].

3. La comunicazione dell’ordinanza

La comunicazione dell’ordinanza non viene prescritta dalla legge come condizione di validità dell’atto[20]. Si è affermato, infatti, che l’ordinanza contingibile ed urgente con la quale il sindaco ingiunge ai comproprietari di porre in essere le opportune verifiche e le opere necessarie per il consolidamento statico di un edificio, con comminatoria, in caso di inottemperanza, dell’esecuzione d’ufficio dei lavori in danno, è atto recettizio, per cui la sua regolare comunicazione costituisce requisito perché le statuizioni in esso contenute possano produrre efficacia obbligatoria[21].

A tale proposito l’art. 21-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, in tema di efficacia del provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati, afferma testualmente che «il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata anche nelle forme stabilite per la notifica agli irreperibili nei casi previsti dal codice di procedura civile».

Particolare rilevanza acquista, in materia di comunicazione delle ordinanza, la questione relativa all’individuazione del destinatario cui è indirizzato il provvedimento dell’amministrazione comunale ed il solo soggetto legittimato all’adempimento[22].

In alcune situazioni, alle quali bisogna far fronte con urgenza, si sostiene che anziché procedere alla ricerca dell’obbligato di diritto, sia sufficiente riferirsi allo stato di fatto, purché il rapporto di fatto con il destinatario dell’ordinanza con il bene con cui si provvede possa far presumere l’esistenza in capo allo stesso di poteri che consentano di apportare al bene le modifiche che gli sono imposte[23].

Si ritiene, comunque, che gli effetti finali del provvedimento siano destinati ad incidere nella sfera soggettiva del titolare effettivo della posizione giuridica[24].

Si offrono alcuni esempi, in tema di comunicazione, di pronunce giurisprudenziali volte ad affermare la legittimità di ordinanza d’urgenza, laddove: indirizzata collettivamente ed impersonalmente agli eredi del destinatario deceduto entro l’anno e notificata presso l’ultimo domicilio del defunto, ai sensi dell’art. 303 c.p.c.[25]; notificata al curatore di una società dichiarata fallita[26]; rivolta all’amministratore di condominio e non al singolo condomino, in caso di esecuzione di lavori attinenti ad opere necessarie ad evitare inconvenienti che servono all’uso e al godimento comune dei proprietari[27].

4. L’esecuzione dell’ordinanza

Le ordinanza contingibili ed urgenti, in quanto provvedimenti amministrativi, sono muniti del requisito dell’esecutorietà, in quanto possono essere portate ad esecuzione dalla pubblica amministrazione direttamente, senza necessità dell’intervento di altre autorità che ne facoltizzino l’esecuzione[28].

L’esecutorietà presuppone «una resistenza all’adempimento dell’ordine impartito da parte dell’obbligato, per cui si può affermare che l’esecutorietà si manifesta solo per quelle ordinanze che impongono obblighi ai quali il soggetto passivo non intendano adempiere»[29].

L’art. 54, comma 7, del T.U.E.L., afferma testualmente che «se l’ordinanza adottata ai sensi del comma 4 è rivolta a persone determinate e queste non ottemperano all’ordine impartito, il sindaco può provvedere d’ufficio a spese degli interessati, senza pregiudizio dell’azione penale per i reati in cui fossero incorsi».

In forza di tale articolo le ordinanze contingibili ed urgenti del sindaco hanno carattere della esecutorietà e possono essere imposte mediante coazione[30].

L’esecuzione avviene in via amministrativa, senza l’intervento dell’autorità giudiziaria, con l’assistenza, laddove necessario, della forza pubblica[31].

Le ordinanze che rivolgono ai destinatari un obbligo di fare o di dare contengono anche la previa diffida, ovvero l’avviso che, in caso di inottemperanza, l’amministrazione procederà ad eseguire quanto prescritto dall’interessato, a sue spese[32].

L’ordinanza contingibile ed urgente indica un congruo termine assegnato per eseguire quanto viene ingiunto; se entro il termine prefissato l’interessato attua l’ordinanza, sarà inflitta semplicemente la sanzione per la violazione commessa[33].

Nel caso in cui, invece, il termine prefissato trascorra inutilmente senza che l’interessato abbia dato esecuzione all’ordinanza, il sindaco farà eseguire i lavori necessari[34]. Il sindaco, a tale proposito, potrà avvalersi di tecnici e operai del comune[35].

Non sarà necessario alcun preavviso all’interessato del giorno in cui si procede d’ufficio all’esecuzione dei lavori, per il fatto che l’intervento sindacale è pienamente giustificato dall’inadempimento dell’interessato entro il termine prefissato[36].

Le spese sostenute per dare esecuzione d’ufficio ai lavori vengono anticipate dal comune, con diritto di rivalsa. Sono rimborsabili le spese strettamente necessarie per la materiale esecuzione dei lavori[37].

Al rimborso delle spese è tenuto il destinatario dell’ordinanza e nel caso i destinatari fossero più di uno, ciascuno è obbligato solidalmente al rimborso, ai sensi dell’art. 1294 c.c.[38].

L’art. 54, comma 7, del T.U.E.L., non dice nulla riguardo alla procedura da seguire per il recupero delle spese anticipate dal comune.

Occorrerà, a tale proposito, richiamare la normativa vigente in materia di riscossione coattiva delle entrate extra-tributarie, quale è l’art. 52, comma 6, del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, in forza di cui si stabilisce che la riscossione coattiva dei tributi e delle altre entrate di proprietà delle province e dei comuni viene effettuata con la procedura prevista dal d.p.r. 29 settembre 1973, n. 602 se affidata ai concessionari del servizio di riscossione di cui al d.p.r. 28 gennaio 1988, n. 43, ovvero con quella indicata dal r.d. 14 aprile 1910, n. 639, se svolta in proprio dall’ente locale o affidata agli altri soggetti[39].