1. Premessa.

Di enorme interesse è la tematica inerente l’impatto della Convenzione Europea di salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali nella sistema penale italiano ed in particolare nella materia delle misure di prevenzione patrimoniali, anche alla luce sia del sempre più crescente ruolo che la Convenzione Europea dei diritti dell’uomo ha assunto quale parametro di riferimento cui adeguare le legislazioni nazionali, sia del fondamentale contributo riconosciuto alle sentenze della Corte Europea che rappresentano quel “diritto vivente” attraverso cui interpretare i principi della CEDU, atteso che la Corte non esamina in abstracto le legislazioni dei singoli Stati Membri, le loro prassi applicative o la loro generica compatibilità con le esigenze della Convenzione, ma controlla se il modo in cui il diritto interno è stato applicato nel caso di specie abbia o meno violato i diritti del ricorrente, attribuendo da un lato al Giudice nazionale un potere di interpretazione conforme alle norme dell’Unione che lo rendono “ Giudice eurounitario del diritto comune”, e dall’altro al diritto della convenzione europea la funzione di “giudice naturale dei diritti umani”[1]

Nell’ambito dei sequestri patrimoniali antimafia di cui alla legge Rognoni – La Torre, la Corte Europea ha avuto modo di esprimersi a più riprese, affrontando le due questioni che maggiori criticità hanno posto in relazione alla compatibilità tra normativa nazionale e tutela dei diritti fondamentali riconosciuti dalla Convenzione Europea:

- Il primo attiene alla assimilabilità delle misure di prevenzione ad una pena e, quindi, alla possibilità sia di ricomprenderle o meno nell’alveo della materia penale ai sensi della Convenzione europea, sia di applicare – di conseguenza - le garanzie processuali statuite dall’art. 6.1 della CEDU.

- Il secondo concerne la compatibilità del sistema europeo di protezione dei diritti umani con le limitazioni poste dalle misure di prevenzione patrimoniali e personali rispettivamente al diritto di proprietà e al diritto di libera circolazione.

2. Natura penale delle misure di prevenzione e conseguenze processuali.

Per quel che riguarda il primo punto, la Corte Europea dei diritti dell’Uomo, con giurisprudenza univoca, ha ritenuto che le misure di prevenzione non rientrino nella nozione di materia penale, così come è intesa dalla Convenzione europea.

In particolare la Corte, in tutti i suoi arresti Giurisprudenziali ([2]Corte Europea dei diritto dell’uomo 15/06/1999, Prisco; Corte Europea dei diritti dell’uomo 22/4/1994, Raimondo), ha stabilito che la confisca antimafia non è una sanzione penale, bensì una misura di prevenzione, atteso che mentre la prima è finalizzata a reprimere la violazione di una norma penale, e quindi la sua applicazione deve essere sempre subordinata all’accertamento di un reato e della definitiva colpevolezza dell’imputato, la seconda non presuppone la commissione di una infrazione penale ma tende esclusivamente a prevenire la commissione di un reato in virtù non di una delibazione di colpevolezza bensì per effetto della pericolosità sociale del soggetto attinto dalla procedura.

Conseguentemente, prosegue la Corte, la confisca antimafia non ha una funzione repressiva, ma preventiva, destinata ad impedire l’uso illecito del patrimonio, visto che tende a ievitare la commissione di atti criminali e non a sanzionarne la realizzazione.

Il superiore assunto comporta ripercussioni importanti sulla soluzione delle altre problematiche, ed in particolare rispetto alla estensione delle garanzie del “giusto processo” previsto all’art. 6.1 della Convenzione, ritenuto applicabile dalla Corte alla misura di prevenzione patrimoniale, sul corretto presupposto che la confisca comporti una limitazione al diritto di proprietà

In particolare, non si può non segnalare una recente sentenza della Corte[3] che riprendendo un proprio identico orientamento[4] ha sancito che viola l'art. 6, § 1, della Convenzione la mancata previsione - da parte della normativa antimafia - della possibilità per l'interessato di chiedere e ottenere l'udienza pubblica nelle procedure di prevenzione.

In particolare, la Corte europea ha censurato l’art.4 della legge 1423/1956 nella parte in cui prevede sia lo svolgimento in camera di consiglio del procedimento per l'applicazione del sequestro, in primo grado sia in appello, sia la impossibilità per le parti di chiedere ed ottenere una pubblica udienza.

La decisione ha in esame ha rilevato che il sequestro patrimoniale è finalizzato all'applicazione di una misura di confisca di beni e di capitali, ciò che chiama direttamente e sostanzialmente in causa la situazione patrimoniale della parte in giudizio.

Pertanto, non è possibile giustificare il diniego da parte del legislatore italiano sulla base del fatto che il controllo del pubblico non sia una condizione necessaria alla garanzia del rispetto dei diritti dell'interessato.

la Corte difatti ha giudicato fondamentale, tenuto conto in particolare della posta in gioco delle procedure per l'applicazione delle misure di prevenzione, e degli effetti che esse possono produrre sulla situazione personale delle persone coinvolte, che le parti si vedano offrire per lo meno la possibilità di chiedere una pubblica udienza dinanzi alle sezioni specializzate dei tribunali e delle corti d'appello.

Le osservazioni della Corte di Strasburgo hanno in realtà colto le specifiche peculiarità del procedimento di prevenzione, che valgono a differenziarlo da ogni altra procedura camerale.

I Giudici infatti, nel dibattimento inerente la confiscabilità o meno del patrimonio del prevenuto, sono chiamati ad esprimere un giudizio di merito, idoneo ad incidere in modo diretto, definitivo e sostanziale su beni dell'individuo costituzionalmente tutelati, quali la libertà personale, la proprietà nonché la stessa libertà di iniziativa economica, limitata dalle misure anche gravemente "inabilitanti" previste a carico del soggetto cui è applicata la misura di prevenzione

Conseguentemente, la rilevanza dei valori in gioco, che attengono ai diritti fondamentali dell’uomo, non possono che determinare la garanzia del principio di pubblicità delle udienze.

A seguito delle citate pronunce della Corte Europea, la Corte Costituzionale[5], proprio richiamando espressamente i suesposti principi, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 4 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 e dell’art. 2-ter della legge 31 maggio 1965, n. 575 per violazione dell’art. 117, comma primo Cost., nella parte in cui non consentono che, su istanza degli interessati, il procedimento per l’applicazione delle misure di prevenzione si svolga, davanti al tribunale e alla corte d’appello, nelle forme dell’udienza pubblica.

La stessa Corte Costituzionale ha peraltro precisato, nel corpo della motivazione, che in conformità alle indicazioni della Corte europea dei diritti dell’uomo, resta fermo il potere del giudice di disporre che si proceda in tutto o in parte senza la presenza del pubblico in rapporto a particolarità del caso concreto, che facciano emergere esigenze di tutela e di bilanciamento di valori contrapposti

Difatti è stato sancito, richiamando la Corte altre sue decisioni[6] che la regola processuale della pubblicità del giudizio, specie di quello penale, pur costituendo principio connaturato ad un ordinamento democratico fondato sulla sovranità popolare, cui deve conformarsi l'amministrazione della giustizia, non ha valore assoluto, potendo cedere in presenza di particolari ragioni giustificative, purché, tuttavia, obiettive e razionali e comunque collegate ad esigenze di tutela di beni a rilevanza costituzionale.

3. Misure di prevenzione patrimoniali e diritti di proprietà e libera circolazione.

Al riguardo, non si può non segnalare un importante arresto del Supremo Collegio della Corte Europea dei diritti dell’uomo[7] che, seppur in materia di espropriazione per pubblica utilità, ha sancito dei principi applicabili anche alle misure di prevenzione patrimoniali.

In particolare, la Grande Camera, riprendendo alcune decisioni della Corte europea [8] ha preliminarmente chiarito che l’art. 1 del Protocollo n. 1 della CEDU contiene al suo interno tre norme distinte:

- la prima, contenuta nella prima frase del primo paragrafo e di tenore generale, sancisce il principio del rispetto della proprietà;

- la seconda, enunciata nella seconda frase del medesimo paragrafo, prevede la privazione di proprietà e la sottopone a talune condizioni;

 - la terza, espressa nel secondo paragrafo, riconosce agli Stati il potere di disciplinare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale.

Chiarisce il Supremo Consesso che non si tratta di norme prive di rapporti fra loro, atteso gli ultimi due commi devono essere interpretati alla luce del principio sancito nel primo.

Conseguentemente, con un principio di portata generale applicabile anche alle misure ablative di carattere patrimoniale, la Corte ha stabilito che un provvedimento che incida cosi pesantemente nel diritto di proprietà deve mantenere un «giusto equilibrio» tra le necessità dell'interesse generale della collettività e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo.

Deve quindi esistere un ragionevole rapporto di proporzionalità fra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito da qualsiasi misura applicata dallo Stato, ivi incluse le misure che privano qualcuno dei suoi diritti dominicali.

La Corte, nel controllare il rispetto di tale necessità, riconosce allo Stato un ampio potere discrezionale sia nella scelta dei mezzi per la sua attuazione, sia per stabilire se le loro conseguenze siano giustificate nell'interesse generale, pur se ritiene che Il Legislatore non possa mai rinunziare alla verifica della compatibilità della normativa adottata con il diritto dei ricorrenti al rispetto dei loro beni, ai sensi della prima frase del citato art. 1 del Protocollo n. 1

In virtù del superiore principio di carattere generale, i costanti arresti della Corte Europea[9] hanno sancito la compatibilità della confisca a antimafia con i principi sanciti dalla CEDU.

A sostegno delle proprie decisioni, la Corte ha stabilito che la conformità della normativa antimafia è assicurata dalla presenza delle clausole di necessità o di legittimità, in base alle quali lo Stato si vede riconosciuto, nel primo caso, il diritto di porre in essere le leggi giudicate necessarie per regolare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale e, nel secondo, la possibilità di apporre alla libertà di circolazione restrizioni che, previste dalla legge, sono giustificate dall’interesse pubblico in una società democratica.

In tema di misure di prevenzione, e considerata la perniciosa e antidemocratica incidenza che la economia illegale assume nell’alveo di quella legale, la Corte ha ritenuto legittima l’ingerenza italiana nei diritti - personali e patrimoniali - dei soggetti attinti dalla confisca.

Difatti, con argomentazioni del tutto condivisibili, la Corte ha ritenuto che il margine di apprezzamento nell’applicazione della misura di prevenzione della confisca è stato giudicato non oltrepassato, rapportandolo alle difficoltà incontrate dallo Stato italiano nella lotta contro la mafia, la cui finalità è proprio quella di bloccare i movimenti di capitale sospetti.

Conseguentemente, ad avviso della Corte, la confisca costituisce uno strumento necessario ed ineludibile per combattere la penetrazione dei patrimoni illeciti nella economia pulita, e proprio per tale motivo essa appare dunque proporzionata alla pericolosità del fenomeno mafioso, nonché correttamente adottata nell’interesse generale, considerato che le attività illecite delle organizzazioni criminali conferiscono loro un potere la cui esistenza rimette in discussione la preminenza del diritto all’interno dello Stato.

A ciò si aggiunga che, secondo l’orientamento della Corte[10] la normativa antimafia italiana non viola le regole del giusto processo, atteso in primo luogo che le misure di prevenzione patrimoniali non trovano applicazione solo sulla base di sospetti a carico del destinatario ma anche sull'oggettiva sproporzione tra i beni posseduti e le fonti di legittimo reddito dimostrabile; inoltre nel procedimento in prevenzione è garantito il contraddittorio, potendo gli interessati non solo partecipare alla procedura – ora divenuta pubblica - ma anche presentare le memorie e i mezzi di prova, essendo tra l’altro la imparzialità del procedimento garantito dalla delibazione di tre organi di giudizio successivi.

4. Misure di prevenzione e presunzione di illiceità patrimoniale

Una ulteriore importante questione sottoposta al vaglio della Corte[11] attiene al presunto contrasto della normativa antimafia con l’articolo 6 della Convenzione, nella parte in cui non solo sarebbe ammissibile la confisca anche in mancanza di una condanna definitiva nei confronti dei soggetti attinti dalla misura patrimoniale, ma anche sarebbe prevista la presunzione di illiceità del patrimonio sottesa alla legislazione antimafia ai sensi dell’art. 2 ter della legge Rognoni la Torre n.575 del 1965 che prevede, in presenza di indizi sufficienti, la presunzione che i beni della persona sospettata di appartenere ad un’associazione per delinquere siano il frutto di attività illecite o ne costituiscano il reimpiego.

La Corte Europea, con un importante inciso, ha stabilito che ogni sistema giuridico prevede presunzioni di fatto o di diritto, ciò che non è considerato in linea di principio contrastante con la Convenzione Europea dei diritti dell’uomo, anche in considerazione delle finalità per cui tali presunzioni sono previste.

Tra l’altro, la Corte ha osservato, con una condivisibile disamina sociologica, che il fenomeno della criminalità organizzata ha raggiunto in Italia dimensioni davvero preoccupanti, atteso che i guadagni smisurati che le associazioni di stampo mafioso ricavano dalle loro attività illecite danno loro un potere la cui esistenza mette in discussione la supremazia del diritto nello Stato.

Quindi, i mezzi adottati per combattere questo potere economico, compresa la previsione di presunzioni in merito alla illiceità dei profitti salva la prova contraria, possono risultare indispensabili per poter efficacemente combattere tali associazioni.

Difatti, come sancito dal costante orientamento della Corte europea,[12] l’Istituto della confisca mira ad impedire un uso illecito e pericoloso per la società di beni la cui provenienza lecita non è stata dimostrata, sicchè la confisca rientra nell’ambito di una politica di prevenzione della criminalità con la conseguenza che, nell’attuazione di tale politica, il legislatore debba avere un ampio margine di manovra per pronunciarsi sia sull’esistenza di un problema di interesse pubblico che richiede una normativa che sulla scelta delle modalità applicative di quest’ultima.